Wielu niezamierzonych konsekwencji znowelizowanej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia można było w porę uniknąć, gdyby w procesie legislacyjnym uwzględniono rzetelną ocenę skutków wprowadzonych ustaw – uważają naukowcy z Akademii Leona Koźmińskiego, którzy w konsorcjum, m.in. z Uniwersytetem Jagiellońskim, opracowali rozwiązanie pomagające tworzyć prawo.

Uczniowie niezadowoleni ze zbyt drastycznej zmiany smaku posiłków, kucharki „zagubione” w menu opartym o nowe składniki, wreszcie same szkoły nieprzygotowane organizacyjnie, merytorycznie i finansowo na prawidłowe wdrożenie przepisów. To tylko niektóre skutki ustawy o bezpieczeństwie żywności. Zdaniem naukowców można ich było uniknąć.

– Kluczowe znaczenie ma ocena skutków wprowadzanych ustaw. W ramach projektu, który po trzech latach zakończyliśmy z sukcesem, analizowaliśmy wpływ regulacji na życie społeczno-gospodarcze kraju. W efekcie powstał podręcznik i program szkoleniowy dla urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz szereg rekomendacji – mówi dr Dominika Wojtowicz z Akademii Leona Koźmińskiego, koordynatorka projektu.

Jej zdaniem każda ustawa jest z założenia dobra, bo ma rozwiązywać społeczne czy gospodarcze problemy. Tylko, że nieoczekiwane konsekwencje wprowadzenia zapisów mogą skutecznie wypaczyć sens regulacji. – Dlatego prawodawca powinien zawczasu szacować wszelkie możliwe skutki wdrażanych przepisów. W tym celu należy korzystać z rzetelnych narzędzi. Dodatkowo, należy zastanowić się, czy do rozwiązania danego problemu najlepsza jest ustawa. Może lepsze rezultaty przyniosłoby zastosowanie innego narzędzia, które wywoła oczekiwane zmiany – wyjaśnia Wojtowicz.

Dobre intencje, a efekt?

Pod lupę wzięto cztery akty prawne, które wprowadzały uregulowania w ważnych ze społecznego punktu widzenia obszarach: ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawę o refundacji ulg w transporcie publicznym, ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych oraz ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dwóch przypadkach ewaluacja dotyczyła sytuacji już po wdrożeniu przepisów, dwóch przed wcieleniem ich w życie. Jak zaznacza dr Dominika Wojtowicz, za każdym razem przy wprowadzaniu nowych regulacji prawodawca musi spojrzeć na nie przez pryzmat logiki interwencji.

– Oznacza to przyczynowo-skutkowe ujęcie zapisów wdrażanej ustawy. Należy zacząć od odpowiedzi na kilka kluczowych pytań. Ta wiedza pozwoli podejmować odpowiedzialne decyzje – przekonuje dr Wojtowicz i wylicza pytania: Jaki problem chcemy rozwiązać? Czy ustawa jest najlepszym możliwym narzędziem do rozwiązania konkretnego problemu? Jakich nakładów i działań dodatkowych wymaga prawidłowe wdrożenie ustawy? W jakim stopniu rozwiąże ona problem, jakie niesie za sobą koszty i korzyści, nie tylko finansowe? Jakie wiąże się z nią ryzyko i niezamierzone konsekwencje?

Zidentyfikowanie na etapie oceny skutków regulacji problemów, z jakimi wiązało się wprowadzenie jej w życie pozwoliłoby lepiej przygotować szkoły – w tym przede wszystkim kucharki i osoby zajmujące się układaniem menu szkolnych stołówek – do planowanych zmian. Wiele negatywnych zjawisk, takich jak gotowanie niesmacznych posiłków, można było uniknąć. Wystarczyło prawidłowo określić grupy, które najbardziej „dotykała” ustawa, poznać ich potrzeby, zachowania, motywatory i przygotować je do funkcjonowania na nowych zasadach i zadbać o dodatkowe działania wspierające wdrożenie przepisów.

Prawo w polskich realiach

Takie wymowne przykłady rozminięcia się intencji prawodawcy ze skutkami wprowadzonych zapisów, znaleziono także i w innych poddanych ewaluacji ustawach. Ich analiza, podparta zagranicznym doświadczeniem w zakresie oceny skutków regulacji, pozwoliła badaczom opracować model systemu oceny wpływu dostosowany do specyfiki polskich realiów. To swoisty zbiór rekomendacji, których wdrożenie powinno w znacznej mierze przyczynić się do podwyższania jakości stanowionego w naszym kraju prawa.

– Zarekomendowaliśmy m.in. zwiększenie w konstruowaniu polityki państwa roli strategii, mających określać wizję przyszłości, cele i pożądane efekty. Za niezbędne uznaliśmy także objęcie oceną wpływu regulacji tworzonych przez wszystkie podmioty mające inicjatywę ustawodawczą. W ramach systemu instytucjonalnego, wskazujemy konieczność rozdziału funkcji analitycznych i szkoleniowych od kontrolnych w jednostkach zajmujących się oceną wpływu, a także zintegrowania zadań analitycznych w obrębie danej instytucji. Ponadto, analitycy powinni wychodzić poza standardową analizę obciążeń finansowych, jakie wynikną z przyjęcia danej ustawy. Potrzebne jest stosowanie metod i narzędzi wykorzystywanych m.in. w obszarze ewaluacji programów finansowanych ze środków unijnych. Uważamy również, że istotną kwestią jest poprawa komunikacji między jednostkami zaangażowanymi w ocenę wpływu. W przypadku ustawy żywnościowej widać było, że Ministerstwo Zdrowia nie współpracowało z Ministerstwem Edukacji Narodowej, a bez połączenia sił trudno o efekty – konkluduje dr Dominika Wojtowicz.

Ważnym zaleceniem jest stosowanie w procesie oceny wpływu metodyki dostarczającej rzetelnej wiedzy na temat spodziewanych bądź zaobserwowanych skutków regulacji. Zestaw narzędzi, zarówno jakościowych, jak i ilościowych, przeznaczonych dla administracji różnego szczebla, jest bardzo szeroki. Naukowcy proponują m.in. podejście partycypacyjne, quasi-eksperymenty, gry symulacyjne, modelowanie ekonometryczne czy – incydentalnie stosowane dotąd w Polsce – testowanie w małej skali.

Podręcznik dla urzędnika (dostępny: http://www.kozminski.edu.pl/more/)

Efektem przeprowadzonych badań jest publikacja „Ocena wpływu oparta na dowodach. Model dla Polski” oraz podręcznik „Ocena wpływu regulacji. Poradnik dla administracji publicznej” skierowany do urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz wszystkich zainteresowanych uczestnictwem w procesie legislacyjnym.

Projekt „Ocena Skutków Regulacji Oparta na dowodach. Model wykorzystania istniejących dowodów analityczno-ewaluacyjnych w procesie oceny społeczno-ekonomicznych efektów planowanych regulacji” realizowano od maja 2014 do kwietnia 2016 roku przez konsorcjum naukowe, w którym – obok Akademii Leona Koźmińskiego – współuczestniczyły Uniwersytet Jagielloński, DCF Consulting, Fundacja Idea Rozwoju, HMR Doradztwo Strategiczne S.C. Stanisław Mazur Jacek Radwański. Projekt został sfinansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach Programu Innowacje Społeczne.

Tekst prezentuje wyniki badań naukowych, które popularyzujemy w ramach działań PR dla uczelni. To przykład, jak popularyzować nauki humanistyczno-społeczne oraz jak popularyzować granty naukowe.